La historia del Tribunal Penal Internacional (TPI) empieza en 1872, cuando Gustavo Moynier, de la Cruz Roja de Ginebra, propuso constituir un tribunal internacional tras las violaciones de la ley en la guerra franco-prusiana. Al fin de

la Primera Guerra Mundial, el tratado de Versalles incluyó la constitución de un tribunal integrado por los estados aliados. Más adelante, la Liga de Naciones debatió un estatuto al objeto de crear un tribunal penal internacional, aunque finalmente ningún Estado se mostró dispuesto a firmar su constitución.

Tras la Segunda Guerra Mundial, los tribunales de crímenes de guerra de Nuremberg y Tokio propiciaron una renovación de esfuerzos hacia la creación de un tribunal permanente. Estos tribunales generaron el precedente de derecho internacional para el castigo de crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad prescindiendo del elemento protectivo de soberanía nacional a quienes los perpetraran. Los esfuerzos para establecer un tribunal permanente -aunque se invocó en la convención sobre el genocidio de 1948- se fueron demorando durante decenios por la guerra fría y su sistema internacional bipolar, así como por el rechazo de los gobiernos a aceptar una jurisdicción legal internacional. Los crímenes en la antigua Yugoslavia y en Ruanda condujeron a la creación de tribunales específicos ad hoc en 1993 y 1994 por parte de la ONU, lo cual aportó un renovado impulso en favor de un tribunal penal internacional permanente.

El TPI se creó sobre el fundamento del estatuto de Roma, un tratado adoptado en la capital italiana el 17 de julio de 1998 con 120 votos a favor y 7 en contra (EE.UU., China, Iraq, Israel, Libia, Qatar y Yemen). Se precisaban 60 ratificaciones para que el TPI iniciara su andadura. Se consiguió el 11 de abril del 2002 e implicó que el tratado sobre el TPI entrara en vigor el 1 de julio del 2002. Actualmente, 81 países han ratificado el estatuto de Roma. El tribunal empezará a aceptar casos en el 2003.

Mientras que el Tribunal Internacional de Justicia (TIJ), creado en 1945, juzga disputas entre países, el Tribunal Penal Internacional (TPI) investigará y conducirá ante la justicia a personas que cometan las violaciones más graves del derecho humanitario internacional cuando los países no puedan o no persigan estos crímenes.

Los crímenes que caen bajo la jurisdicción del TPI son aquellos perpetrados a gran escala, que afectan a centenares, miles o millones de personas. Son punibles ejecuciones en masa, asesinatos, violaciones, apartheid de género, traslado forzoso de personas por motivos étnicos, tortura en masa y mutilación, así como la destrucción sistemática de propiedades de un determinado grupo humano. Así, la jurisdicción del TPI se limita únicamente a los peores crímenes que conmocionen la conciencia de la humanidad y sólo cuando son cometidos como parte integrante de la política ejercida por un gobierno o grupo político.

El TPI es una institución independiente basada en un tratado y separada del sistema de la ONU. Se compone de 18 jueces, la Oficina del Fiscal y la Oficina del Registro. Es responsable ante los países que han ratificado el tratado (asamblea de estados miembros). La asamblea establecerá un mecanismo independiente de vigilancia para la inspección, valoración e investigación del tribunal; elegirá jueces, fiscales y otros funcionarios del tribunal; fijará su presupuesto (casi 31 millones de euros en su primera fase) y podrá votar para destituir jueces, fiscales y otros funcionarios de la institución. Los casos se presentarán al TPI por una de las cuatro vías siguientes. Primera: un país que ha ratificado el estatuto eleva el caso; segunda: un país que acepta la jurisdicción del TPI eleva el caso; tercera: el Consejo de Seguridad eleva el caso (sujeto a veto por cualquier miembro permanente del Consejo de Seguridad); y cuarta: el fiscal inicia el caso por su propia iniciativa y tres jueces deciden que existe base razonable para su consideración de acuerdo con el tratado de Roma.

Pero la elevación de los casos ante el tribunal no garantiza que éste posea jusrisdicción sobre ellos. Una vez elevado el caso, un grupo de jueces ha de determinar si el tribunal puede entender del caso. El TPI sólo puede entender sobre los casos

relativos a crímenes que: 1) ocurren en el territorio de un Estado que ha ratificado el tratado; 2) son cometidos por ciudadanos de estados que han ratificado el tratado; o 3) son presentados por el Consejo de Seguridad de acuerdo con la Carta de la ONU, capítulo VII sobre los términos de aplicación de su autoridad, independientemente de si un Estado ha aceptado la jurisdicción del tribunal.

Así, la capacidad del tribunal para aceptar casos es muy limitada. Además, el TPI no puede juzgar ningún caso ya juzgado antes, que se halle en curso de investigación o que se juzga de buena fe en cualquier país con jurisdicción sobre él. Las partes ante el tribunal pueden asimismo decidir no aceptar la jurisdicción de éste sobre crímenes de guerra durante siete años. Además, si se suscita una situación en la cual una acusación pudiera constituir una amenaza para el mantenimiento de la paz, el Consejo de Seguridad puede votar la suspensión del caso durante 12 meses. Y puede renovar la suspensión cada año de forma indefinida, así como instar el aplazamiento de toda investigación o acusación que efectúe el TPI. La limitación más significativa que pesa sobre la jurisdicción del TPI reside en que se trata de un tribunal de última instancia. El TPI está obligado a respetar los procedimientos nacionales, deriven o no en acusación formal, salvo cuando pueda demostrarse que el Estado no puede actuar, carece de sistema judicial independiente o ha invocado complementariedad jurisdiccional desde la mala fe.

No cabe duda de que la puesta en marcha del TPI es otro paso importante hacia la internacionalización del derecho. Con su creación, la comunidad internacional sigue progresando hacia una perspectiva compartida acerca de la justicia global y, al hacerlo, se suma a las principales convenciones de la posguerra relativas a los derechos humanos y a la prevención del genocidio. Sin embargo, es difícil predecir si el tribunal tendrá éxito. De momento, tres importantes potencias se han desentendido del TPI en distinto grado. China no ha firmado el tratado; Estados Unidos ha suspendido su firma y Rusia aún no lo ha ratificado. Para que el TPI proceda de forma eficaz, necesita el apoyo de las principales potencias aunque sólo sea para capturar a las personas acusadas de cometer crímenes o para reunir pruebas.

Estados Unidos rehúsa apoyar el TPI por temor a que su personal militar, sobre todo en sus misiones en el extranjero, se convierta en objeto de acusaciones. Se ha propuesto concluir acuerdos bilaterales de forma que los estadounidenses estén exentos de presentarse ante el TPI. Éste ha sido un motivo de disputa entre la UE y Estados Unidos. Después de que Gran Bretaña torpedeara una postura europea unánime, la UE ha ofrecido un compromiso. Más que aceptar la amplia exención que EE.UU. pide, la UE ofrece la aplicación de tal excepción sólo para soldados y personal civil enviado al extranjero en misión oficial. Los países miembros del tratado del TPI no deberían aceptar acuerdos de naturaleza recíproca, y deberán actuar de modo que no exista impunidad ni exención aplicable a ciudadanos de países firmantes del tratado. Por último, los acuerdos que se alcancen deben garantizar que Estados Unidos persiga en su territorio los delitos cometidos por el personal estadounidense que entren en los supuestos previstos por el TPI. No se conoce el número de países de la UE que firmarían acuerdos bilaterales con Estados Unidos.

No puede descartarse que las poderosas potencias del Norte permanezcan al abrigo de una indeseada atención de parte del TPI. Por su parte, los estados del Sur, frágiles desde el punto de vista geopolítico, pueden carecer de recursos para investigar y perseguir a sus propios ciudadanos. Pueden, asimismo, ser demasiado débiles para impedir la detención de sus propios ciudadanos por fuerzas extranjeras de intervención o de pacificación, o para impedir que el Consejo de Seguridad les acuse. En lugar de un sistema imparcial que mantenga y aplique la justicia global, podríamos ser testigos de otra institución del dominio de las potencias del Norte.

Roland Axtmann, prof. Ciencia Política de la Univ. de Aberdeen (Reino Unido).

Traducción: J.M. Puig de la Bellacasa

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